户籍管理中存在的问题、成因及对策

户籍管理中存在的问题、成因及对策

 

户籍制度是国家基本行政管理制度之一，是维护社会秩序、保护群众合法权益的重要手段。户籍管理是公安治安基础工作的重要组成部分，与群众生活息息相关，是密切联系群众的桥梁和纽带，更是创建和谐警民关系、打造亲民爱民队伍形象的关键。随着社会经济的迅猛发展，XX县城镇化建设成效显著，在进一步规范户口管理、推进户籍制度改革的进程中，公安户政窗口由管理型向服务型过渡不断加快。但是，受历史原因和诸多社会因素的影响，当前农村户籍管理各类问题凸显。现笔者结合我县户籍管理的实际，谈一些粗浅的看法。

一、XX县户籍制度历史变革

封建社会，户籍制度作为维护社会秩序、分配土地、征收税赋、摊派徭役的标准而存在。新中国成立后，1958年颁布的《户口登记条例》明确了户籍管理制度是公民登记姓名、出生日期、住址、亲属关系等基础信息，规定了户籍迁移、变更等要求。上世纪初，XX县户籍管理均由乡镇一级人民政府负责，直到1988年办理第一代居民身份证后户籍管理才纳入镇乡派出所治安管理范畴。XX县作为农业大县，全县总人口达147万余人，现有63个镇乡、38个公安派出所，其中30个户籍派出所。由于历史上撤乡并镇、派出所管辖区多次调整等原因，全县户籍管理情况错综繁杂、遗留问题较多。在计划经济时代，人口迁移和出生入户有严格的条件限制，尤其是因为城镇非农业人口享有丰富的社会资源配置，在上世纪90年代初曾出现购买非农业户口的热潮。2001年，XX县出台了《城镇户口迁移实施办法》，放宽了子女随父母入户和农民在城镇落户的条件。20XX年，市政府出台文件进一步调整城镇户籍管理制度，再次放宽投资、经商、办企业及购买商品房办理城镇户籍的限制条件，积极引导农村转移人口转变为城镇居民，积极服务和推进全县新型城镇化建设。地震后，灾后重建工程促使全县集镇建设突飞猛进，县内户籍人口流动性加大，非农业人口数量增加，户籍管理也进一步规范化。20XX年我县总人口为1478060人，非农业人口197488人；至20XX年，全县总人口为1459291人，其中非农业人口达265478人。6年内全县总人口减少18769人，非农业人口却增加67991人，增加率达34.4%。与此同时，随着县域经济文化的发展，城乡二元户籍管理结构在我县的应用中垢病层出。

二、当前农村户籍管理中存在的突出问题

（一）人员无户口问题。解决无户口人员登记户口问题是今年的热门话题，也是各级政府的民心工程。在XX县，虽然公安局每年都进行户口清理整顿工作，但由于群众的法制意识淡薄、派出所清理工作流于形式，目前全县仍有大量无户口人员存在。主要表现在：

1.超生、非婚生育等违法生育的子女没登记户口较为普遍。由于XX县系人口大县，历来计生工作“一票否决”十分严格。为了逃避处罚一些群众外出躲避，有的没在正规医院生育，导致目前部分违规生育子女没有《出生医学证明》，未到派出所登记入户。更有一些外出务工人员非婚生育，感情破裂后各奔一方，现有的子女无法查找生父或生母，申报户口登记因缺少应有资料而搁置。据统计，仅20XX年度，县公安局共补录登记新生儿户口1002人，其中多为超生子女。在公安部解决无户口人员登记户口问题专项工作中，经过初步摸排，XX县约有3000余名违法生育的子女尚未解决入户的问题，其中多存在有《出生医学证明》等合法有效证件缺失、单亲家庭或父母长年外出务工等问题，申请登记户口手续不齐、难予办理；也有许多群众户籍意识淡薄，怕交计生罚款而不主动为子女登记入户。

2.痴傻智障人员登记入户难以找到对接点。由于受传宗接代封建思想影响，农村中一些穷困或弱势男性难以正常婚嫁，各镇乡均有捡拾流浪痴傻妇女为妻的现象。该类人员无法沟通交流，说不出自已姓名来历或户籍地址，派出所民警也无法查实其真实身份信息，不能为其办理户籍登记。因为贫困，该类人员的子女一般也在家中生产，没有医学证明、没有母亲身份信息，进一步衍生出子女“黑户”的问题，给农村人口户籍登记带来系列困扰。例如，观桥镇肖某本人患有精神病，又捡拾一精神病妇女为妻，生育一子已四岁也没有申报户口登记。派出所民警通过多地协查，走访核实后于今年4月才为其补办了出生登记。

3.捡养、抱养子女无合法手续入户难。部分农村群众法律意识淡漠，捡收弃婴未到派出所报警登记，有的根本不符合法定收养条件，按照《收养法》规定不可能办理《收养证》。虽然目前政策允许在1999年4月1日前的事实收养通过公证办理登记入户，以后的申请到福利院登记入户，但许多农村群众因认识偏差、经济原因、嫌麻烦等而未予办理，导致捡拾弃婴黑户现象普遍存在。同时，在农村中还存在较为普遍的亲属间抱养子女的情况，一方面减轻多子女户的经济压力，一方面让孤寡群众实现“养儿防老”，这虽符合乡情却又不合法，许多人至今未能解决其子女的户籍问题，引发对公安机关刁难群众、不作为的投诉。

4.因婚嫁、务工长年外出而被注销户籍。本世纪初以前，农村要按户籍人口交纳村提留、乡统筹款，为了减轻经济支出，许多村社便出具证明将那些长年在外流浪务工的人员、婚嫁省市外的妇女户籍申请予以注销。这些外流人员仅持一代居民身份证长期在外生活。近年来，全国各部门普遍实施实名制管理后，因办理银行卡、交纳社会保险、购买车票等才发现户籍早已被注销多年，不得已才返回原籍恢复补录户籍。据统计，XX县20XX年共为478名群众在原籍恢复补录户口，恢复户籍之后迁往现婚嫁居住地的共243人。

（二）户口迁移问题。《户口登记条例》规定，公民应当在经常居住的地方登记户口，享有居住和迁徙的自由。在改革开放初期，由于城镇非农户口享有更优越的入学、就业、就医的权益，农村户口迁移到城镇受到严格控制。随着我县城镇化建设进程加快，户籍迁移制度进一步放宽，大量农村人口涌入城镇，向着有丰富教育资源、生活资源的城市迁移。但与此同时，国家对农村户籍赋予更优越的政策福利，比如医保，农村居民享受80%报销比例，而城市非农户口享有60%比例，遇有重大疾病农村户口便显得格外“值钱”。当然，在征地拆迁或规划区域，农村居民享有集体土地收益及土地青苗赔偿等权益，该区域农村户口“含金量”陡增，户籍迁移只进不出。因此，XX县户籍迁移出现两边倒的现象，一是集中往县城迁移，二是部分农村户籍有增不减。

1.随着户口迁移制度的放宽，针对教育资源集中区的县城便是户籍迁移中的香饽饽，特别是我县教育严格按照户籍地招生制度，让群众想尽办法将户口迁移到二小、一小等热门学校招生区域，不仅出现了“学区房”热潮，也让空挂户、人户分离的现象愈加严重。

2.在城镇建设和基础建设进程中，由于涉及征地拆迁的各类赔偿，以及集体土地收益分配，户籍与群众切身利益直接挂勾，导致城郊结合部、重点工程建设等周边农村群众户籍不愿正常迁移，甚至出现多起已迁出人员以各种理由申请迁回原籍的情况。民警坚持原则不予受理，便引起群众的不满与非议。

3.社会养老保险因户口性质区分出现大的差值，尤其是近三年失地农民购买社会保险引发“农转非”的高潮，临近退休年龄的失地农民花“三万八”即可购买养老保障，而户口农转非是其参保的首要条件。因此， 20XX年我县农业人口转移到城镇非农业人口的达到21963人，创历史新高。由此可见，社会管理中某项权益政策的实施，将直接引发人口户籍变迁的潮流。