耕地保护监管工作存在的问题和对策建议调研报告

耕地保护监管工作存在的问题和对策建议调研报告

保护耕地是保障我国粮食安全的重要条件和必要手段。随着新型工业化、城镇化建设的深入推进和农业供给侧结构性改革的逐步深入，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实“藏粮于地，藏粮于技”战略，有效保障粮食供给，构建保护有力、集约高效、监管严格的耕地保护新格局，守牢耕地安全红线，既是顺应当前发展趋势的需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，亟需关注解决。

一、存在问题

一是耕地保护意识有待提升，监管举措亟待跟进。农民作为耕地的使用者和所有者缺乏相关的农业生产知识，耕地保护意识淡薄，各类违法违规占用耕地问题比较突出。农业管理部门缺乏对农民耕地保护意识的宣传和培养，致使农民对耕地保护和耕地荒芜现象的严重性后果认识不足，耕地“非粮化”、撂荒等耕地隐性损失问题比较突出。土地监管部门对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题的重视程度不够，在耕地保护中只看重耕地数量的保护，对质量监管的认识不够，导致“占优补次”、用养失调、疏堵失调等诸多问题逐渐显现。同时，由于缺少合理的村庄规划指导，导致农村居民点用地缺乏有效管控。

二是土地供需矛盾突出，耕地保护压力加大。随着国家重大区域发展战略部署、乡村振兴战略的深入推进，大批重大基础设施、线性工程建设等项目的全面推进和相继落地，占用了大量耕地和基本农田，导致耕地数量减少。以xx市粮食安全耕地需求量测算为例，预计到2035年xx市耕地面积为xx公顷，“三调”中的耕地面积为xx公顷，可新增耕地面积为xx公顷，小于基于粮食安全预测的耕地需求量。加之预计到2035年全市因建设占用耕地xx公顷，矿产资源开发占用耕地xx公顷，农业结构调整将占用耕地xx公顷，耕地预计减少xx公顷，全市耕地供需的矛盾十分突出。

三是耕地质量持续下降，耕地利用生态风险加剧。一方面，城镇化建设占用了城市周边大量优质耕地资源，但补充的耕地受水资源短缺及生态系统脆弱等因素制约质量相对较低。据相关研究结果，1990-2020年我国新增的1.9亿亩耕地中有73.6%为中等或差等耕地，利用这些耕地进行农业生产，风蚀增加了3.47%、灌溉用水量增加了34.42%、自然栖息地减少了3.11%。另一方面，随着农业生产资料价格上涨，农民为追求更高的收入放弃了传统种养结合的耕作模式，如东北平原区玉米—大豆轮作已经转变为玉米连作，连作21年后有机质含量下降了14.7%，土壤容重增加了16.3%，土壤基础肥力快速降低。此外，耕地土壤酸化、盐渍化、耕层变薄等耕地质量退化问题依然严重。