论农村集体产权制度改革中的集体股： 存废之争与现实路径

摘要

农村集体资产股份合作制改革包含折股量化、股权设置和股权管理等重要内容。作为股权设置中的关键一环，是否设置集体股一直以来备受各界争议。在总结试点地区实践情况的基础上，运用基本法理逻辑对集体股的设置问题进行法律分析，明确逐渐取消集体股的设置并采用公积公益金制度加以替代是大势所趋。针对目前各地农村集体经济组织现存的集体股，宜通过转变为公积公益金、全部量化为成员股和降低集体股设置比例的方式予以适当处理。

关键词：集体资产股权；股权设置；集体股；公积公益金

作为实施乡村振兴战略的重要举措，党的十九大报告明确提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。稳步推进农村集体产权制度改革，对于探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，增加农民财产性收入具有深远意义。其中，有序推进农村集体资产股份合作制改革是推动农村集体产权制度改革的重要内容和核心要义。在农村集体资产股份合作制改革进程中，股权设置涉及股权主体资格的认定、股权具体种类的设立、股权管理模式的选择、股权各项权能的实现等方面，意味着对农村集体经济组织成员权益的认可，直接关系到成员集体收益分配权的实现，是集体资产股份权能试点改革的关键环节。自农村集体产权制度改革开展以来，关于股权设置中集体股的存废问题，理论界与实务界的争论一直未曾停止，是否设置集体股成为目前面临最为棘手的难题。所谓集体股，是指按集体资产净额的一定比例折股量化，由全体集体经济组织成员享有的股份。是否设置集体股关乎每一位农村集体经济组织成员的切身利益，在很大程度上会对农村集体产权制度改革的彻底性和集体经济组织成员权益的实现产生影响。因此，本文结合集体股存废之争的理论渊源和实践探索，对集体股的设置问题展开法律分析，以期能够更好地适应现实发展需要，实现法理逻辑和制度建构的协调统一，对全面推动农村集体产权制度改革，全方位保障农民合法权益以及全速推进农村集体经济发展有所裨益。

（一）集体股存废之争的政策导向

为完善农村生产关系，全面深化农村改革，中共中央、国务院于2016年12月印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《集体产权改革意见》）。作为一部关于农村集体产权制度改革顶层设计的纲领性文件，《集体产权改革意见》针对集体股的存废问题，给出了指导性意见供各试点地区参考，明确指出股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。这表明对于是否设置集体股，中央政策是赋予农村集体经济组织自主决定权限，不采取传统“一刀切”的做法，允许各试点地区根据自身的实际发展情况，自主决定集体股的设置问题。

在此基础上，为进一步规范农村集体资产的股权设置与管理，各试点地区依据中央政策赋予的自主权，结合本地区资源禀赋、历史传承和产业基础等因素，制定了适合本地区特点的农村集体产权制度改革实施意见和集体资产股权设置与管理办法，对集体股的设置问题进行细化规定，形成了三种不同的政策导向：

第一，要求设置集体股。纵观全国设置集体股试点地区的指导意见，绝大多数地区在要求农村集体经济组织设置集体股的同时，还明确规定了设置集体股的比例上限，强调设置集体股不能超过一定的限度。例如，《韶山市村集体经济组织股权设置与管理暂行办法（试行）》要求，村集体经济组织股权原则上按集体股和个人股两种类型设置，集体股所占比例原则上不超过20%；大庆市肇州县《永乐镇新祥村农村集体经济组织资产股份量化指导意见》规定，股权设置以个人股为主，集体股不得超过总股权份额的30％；齐齐哈尔市依安县《先锋乡农村集体经济组织股权设置和资产股份量化实施方案》强调，农村集体经济组织股权设置为集体股和个人股，集体股占总股份的比例原则上不得超过30％。此外，一些试点地区关于集体股设置比例的规定较为特殊，有别于类似上述规定的其他大多数地区。例如，北京市大兴区规定集体股的设置比例为30%和35%两档，供试点村根据本村实际情况选择。广东省东莞市规定在无经营性净资产或集体收入不能维持社区行政管理费用和公益性开支的村组，只设置集体股，集体股的设置比例为100%。值得注意的是，截至目前，全国仅有吉林、黑龙江、安徽、湖北、宁夏五个省份在省级文件中，提出集体股的上限应控制在15%至30%之间，其他省份在省级农村集体产权制度改革实施意见中均未对集体股的设置比例作出明确规定。

第二，禁止设置集体股。通过归纳整理禁止设置集体股试点地区的指导意见，可以发现，各试点地区在禁止设置集体股的具体规定上存在一定的差异，主要包括以下三种情形：一是仅规定禁止设置集体股。例如，江苏省苏州市吴中区以不设集体股为引导，采取“一人一股”“基本股和享受股结合”“家庭股和人头股结合”等多种配股方式，科学合理地配置股权；安徽省天长市将集体经营性资产净额按照农村集体经济组织成员数全部折股量化到人，只设置个人股，不设集体股。二是在规定禁止设置集体股的同时，明确运用公积公益金制度予以代替。如《娄底市娄星区农村集体资产股权量化和管理指导意见》规定，股权设置原则上不设置集体股，只设置成员股，农村集体经济组织可以提取一定比例的公积金和公益金；河北省馆陶县在股权设置上，要求原则上不设置集体股，在集体收益分配中提取公积金公益金。三是在规定禁止设置集体股的同时，明确运用公积公益金制度予以代替，并进一步规定公积公益金的提取比例。例如，广东省佛山市南海区在股权设置上，明确规定只设个人股，不设置集体股。农村集体经济组织的收益分配时，必须先提取40%的公积公益金和福利费后才能向个人分配。

第三，区别对待模式。鉴于农村集体产权制度改革具有地区差异化的特征，各试点地区针对集体股的设置问题态度不一。据此，除了要求设置集体股和禁止设置集体股两种情形以外，个别试点地区还存在依据不同的标准决定是否设置集体股的现象。例如，上海市以是否撤村改制为划分标准，在《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》中规定，撤制村原则上不设立集体股，未撤制的村及乡镇可设立一定比例的集体股；黑龙江省、辽宁省以量化地区是否实行村改居为划分标准，要求对于城镇化进程较快、已实行村改居，且农村集体经济组织成员全部纳入城市社会保障体系的村，提倡不设置集体股，未实行村改居的地区应当设立一定比例的集体股。

（二）集体股存废之争的试点总结

在农村集体产权制度改革政策文件的指导下，各试点地区纷纷针对集体股的设置问题开展实践探索。从全国改革情况来看，截至2017年底，完成集体产权制度改革的组、村、镇三级单位，共设立股东1.12亿人(个)，其中集体股东91.6万人(个)，成员股东1.09亿人(个)，分别占股东总数的0.8%和97.2%。原农业部发布的《关于农村集体资产股份权能改革试点情况》显示，首批29个县（市、区）股份权能改革试点在股权设置上，大多以成员股为主，普遍不设立集体股。由此可见，农村集体产权制度改革实践中，集体资产股权设置以成员股为主，集体股在总股权数中占比较低，部分村集体在改革过程中，选择一次性消除集体股，将集体资产全部折股量化给集体成员。在上述总体发展趋势的主导下，集体股存废之争政策导向下的三种情形也随之发生了相应改变。

第一，要求设置集体股的地区产生设置比例降低的趋势。农业农村部政策与改革司二级巡视员余葵指出，近年来全国各地集体股的设置比例逐年下降，2019年底为13%。从实践来看，设置比例的逐年下降包括两种情况：其一，相比于改革之初，要求设置集体股的地区集体股的设置比例逐年下降；其二，设置集体股的地区数量不断减少，导致全国设置集体股的比例逐年降低。就集体股设置比例下降而言，原农业农村部经管总站巡视员黄延信指出，在产权改革初期阶段，大多数试点地区设置的集体股比例较高，一般占总股份的30%左右，更有部分地区高达60%—70%。但是，随着改革试点工作的深入推进，越来越多的地区设置较低比例的集体股，整体上呈现出集体股设置比例逐渐下降的发展态势。例如，天津市滨海新区仅有16个行政村设置了集体股，约占所有完成改革试点工作行政村的12%，在设立集体股的行政村中，集体股的设置比例均在5%以内；湖北省武穴市也是如此，集体股的设置比例仅约为5%。

第二，禁止设置集体股的地区数量逐渐增加。正如黄延信巡视员所指出的，近年来设置集体股的地区数量逐年减少，部分试点在推进集体产权改革的进程中，集体股经历了由设置到不设置的实践嬗变。例如，江苏省苏州市自2001年推进农村社区股份合作制改革以来，在经历试点探索、加快推进和转型升级三个阶段的实践经验积累后，于2015年针对集体股的设置问题作出重新调整：要求凡今后新组建的社区股份合作社，一律实行股权固化，不再设置集体股；已经设置集体股的社区股份合作社，要争取在本轮股权固化改革中予以调整核销，将其全部量化为个人股，确保集体资产产权量化明晰、彻底。又如，广州市天河区在实行农村股份合作制之初，规定股份合作经济组织将固定资产量化到人时,应当设置60%以上的集体股，以充分体现集体所有的公有制性质。随着集体股的弊端在实践中日益显现，1993年底天河区决定取消集体股的设置,并将现存的集体股全部量化到人。

第三，区别对待模式的划分标准更为客观化。随着集体产权改革不断向纵深推进，一些试点地区以“经济发展水平高低”作为是否设置集体股的标准，促使区别对待模式下的划分标准向客观层面转化，以保证农村集体经济组织社会公共服务职能的实现。例如，宁夏回族自治区和安徽省均规定，对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，可以设置一定比例的集体股。事实上，前述上海市“是否撤村改制”和黑龙江省、辽宁省“是否实行村改居”的划分标准建立在政府主导的自上而下改革的基础之上，受到当地政府经济发展规划的影响，存在行政机关强制干预的现象，因而具备相当程度的主观化色彩。相对而言，以“经济发展水平高低”作为是否设置集体股的划分标准，则是根据农村经济的客观情况，关注集体经济发展的量化指标，从本质上衡量集体股设置与否的必要性，抓住了集体股设置标准的关键和精髓，实现了农村集体产权制度改革的新突破。

（一）集体股存废之争的学理争鸣

针对集体股的设置问题，学术界一直存在较大争议，主要形成了“设置集体股”和“废除集体股”两种观点分歧，其各自理由归纳总结如下：

主张设置集体股的理由主要有：第一，唯有设置集体股，才能充分体现集体所有的公有制性质，实现公有制经济对集体经济发展和保障收入合理分配的调节功能。若在集体产权制度改革中不保留集体股，集体资产将被全部量化到成员个人手中，那么集体经济将不复存在。据此，从维护集体所有制、发展壮大集体经济和保护集体财产所有者权利的角度考虑，应当设立集体股。第二，由于广大农村地区普遍存在缺乏足够的公共财政覆盖和社会保障制度不健全的问题，故为满足公共物品供给和集体成员福利的需要，农村集体经济组织必须承担大量的公共服务职能与社会保障任务。通过设置集体股的方式，能够解决公共事业经费开支和为成员提供公共福利的问题。第三，鉴于农村集体经济与农村行政事务紧密相连，故在农村集体资产中，包含学校、公园、村办公室等非经营性资产。这类资产不仅无法收回投资，还另需定期加以维护，因而不能折股量化给股东，将其设置为集体股较为适宜。第四，通过设置集体股，将其用于归还农村集体经济组织的债务和解决农村集体产权制度改革中出现的遗漏成员、折股量化计算错误等遗留问题。

主张不设置集体股的理由主要有：第一，在将集体资产折股量化到成员时，还保留一部分资产设置为集体股，会产生产权不明晰的问题，这与农村集体产权制度改革的初衷相违背，是改革极其不彻底的表现。同时，随着集体资产日益积累和人员结构复杂多样，设置集体股会对集体资产管理和二次分配留下隐患。第二，鉴于目前实现村民委员会与农村集体经济组织的“政经分离”仍面临层层阻碍，实践中农村集体经济组织管理人员与村干部“交叉任职”的现象十分普遍，这会导致农村集体经济组织的内部监督机构形同虚设。在这样的情形下，若设置集体股，更会加剧集体资产利用分配不透明的现象，最终侵害到集体成员的权益。第三，设置集体股意味着股权流转和有偿退出面临着不完全的流转退出，因为理论上个人股流转退出后，其仍然享有集体股的权益，存在对剩余集体股的索取权。

（二）集体股废除之法理基础

本文认为，基于法理逻辑和股权本质，集体股应当废除，主要依据如下：

1.设置集体股有悖基本法理，存在重重弊端

第一，设置集体股违背股权的本质，导致法律关系混乱。尽管集体资产股权来源于农民集体成员权，代表每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，而非一般意义上的股权。但是，同样作为一项股权，在基本管理制度和运行规则上，集体资产股权与公司法中的股权存在着相当多的共通之处，故其亦应遵循股权的基本原理，不得与股权的本质属性相悖。而设置集体股违背股权的基本特性，具体表现为以下四个方面：

首先，农村集体经济组织无法履行作为股东的基本出资义务。虽然股份经济合作社的财产构成不同于现代企业的出资制度，但是股东获得股权均需以付出相应的对价为前提。农村集体资产基于集体成员投入的财产和付出的劳动不断积累而形成，属于农村集体经济组织成员集体所有，集体成员以其对集体资产积累的贡献大小确定所拥有的股权份额。这实际上相当于对其出资的确认，体现成员对其享有的股份具备物质基础。然而，由于产权主体界定不清，实践中集体股股东已经异化为农村集体经济组织，而农村集体经济组织又没有独立于集体成员而专属于自己的财产，无法履行作为股东的基本出资义务。因此，农村集体经济组织没有明晰的财产用于出资，集体股的设置明显缺乏法理依据。